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特许经营:巴西没有“卖空自己”

发表时间:2023-11-25 22:00:02 来源:乐鱼娱乐全站官网

  特许经营对巴西基础设施建设和经济社会持续健康发展发挥了及其重要的作用,同时在某些特定的程度上扩大了政府的资产规模。

  巴西正在开展新一轮大规模特许权拍卖,有评论戏称,巴西正在“卖空自己”。事实上,巴西不是要“卖空自己”,而是要“做实基础”。通过拍卖特许权,吸引私人投资,发展基础设施,为经济社会中长期发展打下良好基础。

  此轮拍卖被称作政府与私人的“投资合作伙伴计划”。特许权拍卖向全球开放,各国“有资格、有意愿、有能力”的企业均可参加竞标。每个特许权对应一个项目,中标方需遵照所签订的特许协议,履行投资和项目运营职责。绝大部分项目的业主和发起方是联邦政府,一小部分项目是州政府和市政府,这些项目可称作“政府项目”。另有个别项目属于私人企业,可称作“私人项目”。

  2021年巴西联邦政府举行了60多次拍卖,联邦政府的特许权拍卖收入约510亿雷亚尔(1雷亚尔约合1.25块钱)。根据特许协议的约定,实施这些项目的投资总额约为3340亿雷亚尔。较为引人注目的特许权拍卖涉及22个机场、东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段、5G、油气资源等。

  例如,当年9月3日签订特许协议的东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特路段,协议总投资33亿雷亚尔,特许经营期35年,该路段长约537千米,是巴西东西铁路的东部路段,也是巴西-秘鲁两洋铁路备选线家电信运营商中标,联邦政府的拍卖收入48亿雷亚尔(用于发展5G网络的协议投资总额约424亿雷亚尔)。墨西哥的美洲电信(Claro)向巴西联邦政府支付15亿雷亚尔特许权费,计划投资122亿雷亚尔,在巴西利亚和各州州府建设5G网络。

  2019~2021年完成的131个特许权拍卖,为巴西联邦政府带来了1483亿雷亚尔的财政收入。根据特许协议,实施这些项目的投资总额高达8200亿雷亚尔。在特许协议的约束和激励下,尽管受到新型冠状病毒肺炎疫情的严重冲击和影响,2021年巴西的固定资产投资大幅度增长,投资率(投资占GDP的比重)由疫情前的15%左右提高至20%左右。2021年巴西GDP增长率为4.5%左右,固定资产投资大幅度增长发挥了重要作用。

  绝大部分拍卖采用“最高价中标”或“最低价中标”,尤其是交通基础设施项目。例如,根据巴西的公告信息,圣保罗的坎波德马尔特机场特许权费底价为3.552亿雷亚尔,特许经营期限为30年,“最高价中标”(支付特许权费最多者中标)。

  另一项目MRS货运铁路运行于巴西东南部的圣埃斯皮里图、米纳斯吉拉斯、里约热内卢、圣保罗4州,运营里程1686千米,1994~2024年的30年特许运营周期即将到期,计划进行新一轮特许经营周期的招标,特许权费底价为20.7亿雷亚尔,“最高价中标”,特许经营期30年,铁路维护和更新投资约需167.7亿雷亚尔,目前的运营企业有优先权。而高速公路项目大多采用“最低价中标”,即收费最低者中标。

  2021年12月巴西政府公布了《2021~2050年基础设施一体化计划》,未来几年,将通过改革监督管理体制,优化营商环境,吸引私人投资,使每年用于基础设施建设的投资能达到GDP的2.5%;未来15年内,这一比重提高至3%以上。该计划推出了132个大型项目,这中间还包括21个铁路项目、10个高速公路项目、6个港口项目、11个电信项目和29个水电项目。

  2022年巴西计划拍卖153个特许经营权,协议投资总额预计可达3800亿雷亚尔。如果2022年的拍卖计划能够顺利实施,加上2019~2021年签订的特许协议,4年间的协议投资额累计可达1.2万亿雷亚尔。巴西希望能够通过特许权拍卖,吸引私人投资,发展基础设施,使巴西经济摆脱低迷泥潭。

  自2011年以来,巴西经济持续低迷,2011~2020年年均GDP增长率约为-0.1%。虽然2021年实现了某些特定的程度的经济复苏,但2022年很可能是巴西经济的又一个低迷年,联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会的预测增长率为0.5%,巴西瓦加斯基金会学者的预测为0.6%,巴西央行“焦点报告”的预期增长率仅为0.3%。

  巴西政府对特许权拍卖寄予厚望。《2021~2050年基础设施一体化计划》认为,若无法大规模实施投资合作伙伴计划,2022~2025年巴西的年均GDP增长将不会超过1%;如果大规模实施这一计划,则年均GDP增长率可提高至2%左右。这与巴西央行、国际货币基金组织的预期基本一致,二者均预计2023~2025年巴西GDP年均增长率为2.0%左右。

  巴西已经独立且发展了近200年。自独立以来,巴西经历了两轮基础设施建设高峰周期,每一轮周期历时约半个世纪。

  第一轮是19世纪70年代至20世纪初叶的铁路建设高峰周期。顺应大宗商品需求量开始上涨,主要围绕大宗商品出口,在政府部门的支持、参与和主导下,巴西以特许经营为主要模式大规模修建铁路,巴西2/3的铁路就是在此期间修建的。铁路建设为巴西经济社会持续健康发展发挥了巨大作用。

  第二轮是20世纪30~80年代的城市和公路建设高峰周期。这一时期是巴西实施进口替代工业化发展的策略的主要阶段,扩大初级产品出口、增加外汇收入是推进进口替代工业的重要手段。20世纪50年代中后期,巴西首都从东南沿海的里约热内卢迁至中部高原的巴西利亚,这一举措掀起了高速公路建设和巴西内陆开发的高潮。

  20世纪90年代以来,以1994年的《特许经营法》和2004年的《公私合作伙伴关系》(PPP法)为主要标志,巴西经历了两轮特许经营周期。1995~2003年实施了297个特许经营项目,累计吸引私人投资约1531亿美元。2004年至2016年上半年累计实施了469个基础设施PPP项目,吸引私人投资3505亿美元。

  对于绝大部分政府项目,尤其是联邦政府的大部分交通、能源类项目,其特许经营模式的一个明显特点是“五权分置”,即所有权、经营权、使用权、收益权、处置权分置。其中所有权和处置权属于联邦政府,政府授权中标方负责投资、建设和运营。

  在特许期内,运营方只享有项目资产的使用权、经营权和收益权。到期时,政府部门将收回经营权,整个项目必须完好无损地原样交还给政府部门,由政府部门进行处置。因此,所谓“卖空自己”的情况是不存在的。相反,特许经营对巴西基础设施建设和经济社会持续健康发展发挥了及其重要的作用,同时在某些特定的程度上扩大了政府的资产规模。

  当前的这一轮特许权拍卖周期,巴西向包括中国在内的世界各国开放。近年来,中国企业在巴西的特许经营领域取得了一系列重大成就,为中巴特许经营合作奠定了坚实基础,巴西欢迎中国企业更多参与巴方基础设施特许经营。尽管巴西的特许经营也存在如税收体制、营商环境、社会共识、政治共识、环境保护等方面的挑战,巴西政府在财税改革、融入全球价值链、基础设施一体化发展等领域所做的工作和努力,仍有望掀起第三轮基础设施建设周期。

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